如果能在推進地方分權的過程中，從制度上保證民眾權益的實現，那么，地方政府政策創(chuàng)新的動力就能夠被激發(fā)出來，分權所需要解決的問題和所期望的目標是可以預期的。

人們一般認為，中國是一個有著悠久的中央集權傳統(tǒng)的國家。這意味著，中國沒有地方分權的傳統(tǒng)。但是，人們不應該忘記的一點是，中國的改革肇始于中央向地方的放權。這種曾被稱為是“分權化改革”的進程，不僅增大了地方政府的權力，也極大地激發(fā)了地方政府推動經濟快速成長的活力。在整個改革開放的歷史進程中，地方政府一直扮演著多種角色，它們是改革的推動者，地方經濟發(fā)展的組織者，也是國際分工體系的參與者。

在過去的二三十年里，分權和分權化一直是學者們的時髦話題，也構成了世界范圍內各國政治實踐一股浪潮，即便在那些最不發(fā)達的“弱國家”（weak state），也在國際機構的援助、指導甚至設計下展開了分權運動。中國的改革開放，在時間上正好與這股浪潮大致吻合。但是，從分權的意義來說，伴隨著改革開放進程的權力結構的變化，并沒有建立起分權制的制度構架。時至今日，如何處理好中央與地方關系，在權力配置上做到集分平衡，以便調動中央和地方兩個方面的積極性，依然是改革所面臨的一個難題。改革所期望的是要調動兩個方面的積極性，要兩條腿走路，然而在實踐中，卻經常走得一瘸一拐。

造成這種情況的其中一個原因是，長久以來，在權力分配上，我們一直停留在是中央集權多一點還是地方分權多一點的博弈中，在理論探討上，我們也一直沒有跳出是中央集權優(yōu)點多還是地方分權好處多的爭論。誠然，討論地方分權需要把握一個前提，即維持國家的統(tǒng)一，保證地方政府有效貫徹中央政府的決策。在此前提下，結合當前發(fā)展的要求，迫切需要加快中央與地方之間權力關系的調整和改革。其中的一個方向和內容，就是要讓地方政府獲得更多必要的權力。

可以找出很多方面的理由去論證擴大地方權力的合理要求。推進和維護民權就是這樣一個理由。在現實的政治世界里，民眾最能夠接觸到的，不是中央政府，而是地方政府。由民眾生活、工作和活動的空間所決定，在以地方和社區(qū)為基礎形成的政策網絡中，最容易找到民眾在其中應有的位置。當今，包括中國在內的世界各國，以及具有廣泛影響力的國際組織，都在倡導“善治”（good governance）。善治所期望的，不單單是要塑造一個更好的政府，促使政府更貼近人民（closer to the people），它更要通過保障公民的自由、擴大公民的參與來培育和提高公民的品德和能力。顯然，從邏輯上來說，充分和合理的地方分權，是有利于塑造和建設一個積極回應民眾需求的、能保障民眾權益的負責任的政府的。如果地方政府所需要的資源、利益、權力和政策空間，都需要從上面來爭取，如果它們只是上級政府和中央的傳聲筒和二傳手，那么，地方政府的眼睛肯定只會朝上看。大量華而不實、浪費資源的“政績工程”，就是眼睛只朝上看、只是對上負責的結果。如此，我們又怎么能指望地方政府為它的民眾負責呢？又怎么可以做到能讓民眾監(jiān)督政府、不至于讓政府越來越遠離民眾呢？

與此相關，由于沒有必要的地方分權，地方政府進行有效的政策創(chuàng)新的激勵顯得很不足。當今中國經濟的進一步發(fā)展，改革的進一步深化，迫切需要地方政府的政策創(chuàng)新。也正是地方政府的這種創(chuàng)新動力，曾為改革過程中的經濟發(fā)展做出過貢獻。然而，很長時期以來，在很多地方，政策的短期行為代替了政策創(chuàng)新，地方經濟的增長幾乎完全依賴于通過出賣和開發(fā)土地、招商引資、污染環(huán)境等破壞性的方式來實現。由此產生經濟上、社會上和政治上多種矛盾和后果，經濟發(fā)展的潛力和基礎被挖空，社會沖突加劇，民眾對政府的信任和支持下降。這些矛盾和后果是結構性的。從表面上來說，它們是地方政府的責任，但根本上來說，卻是國家縱向權力結構的不合理所致。解決這些問題，本需要依賴于制度設計和政策的創(chuàng)新。然而，圍繞“維穩(wěn)”而形成的政府管理體制，已經嚴重削弱了地方政府進行創(chuàng)新的能力，而且，所謂的“社會管理創(chuàng)新”也在實踐中大大異化了。

肯定會有批評意見提出，上述這些問題的產生，不是地方分權不足的結果，而是地方權力泛濫的產物。沒錯，在任何一個地方，在任何一個層次上，如果權力得不到規(guī)范和制約，都會走向它的反面，從而損害公共利益。我們并不是要從上面的論述中得出地方分權比中央集權要優(yōu)越的結論。無論是集權還是分權，如果說它是運作有效的，那是因為它必須依賴于特定的或具體的條件。我們所說的也正是在于，推進地方分權、處理好中央集權和地方分權之間的關系，是今后進一步改革和發(fā)展的現實要求，而如果能在推進地方分權的過程中，從制度上保證民眾權益的實現，那么，地方政府政策創(chuàng)新的動力就能夠被激發(fā)出來，分權所需要解決的問題和所期望的目標是可以預期的。

作者系復旦大學教授